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第21部分（第2页）

主义情绪作出反应。但是，通过发展和占有邻近的土地（先是造租界外的道

路，然后是铺自来水总管道和电缆，最后是征税和行使警察的权力），事实

上在外国控制下的“越界筑路区”，在　１９１６　至　１９２５　年期间有了相当大的发

展。

在上海租界，通过外国领事颁布一系列“土地章程”的手段，排他性的

外国市政当局精心地设立了。中国人在同意　１８４２、１８４３　和　１８５８　年的条约时，

没有想象到这种市政发展，但是，当外交使团提请北京正式批准时，北京不

得不作为既成事实而接受。使团有时，如在　１８９８　年大大地修改了上海的计

划。１８９８　年的土地章程是　１９２８　年华人代表获准参加工部局以前，公共租界

“宪章”的最后一次修正。它们提供了一种占支配地位的“大班寡头政治”，

但是拥有的正式自治权比它寻求的要少，因为每年纳税人会议的决定依然要

得到上海的领事使团和北京的外交使团的批准，而上海工部局的权力名义上

是受限制的。工部局与领事使团及外交使团之间的摩擦屡见不鲜，有时是公

开的。可是实际上，虽然这两个使团可能批评其上海居民对中国地方当局颇

为盛气凌人的态度，但通常是支持这种态度的。

公共租界的工部局，形式上只是纳税人会议的执行机构，逐步地扩大了

权限，取得了行政的广泛权力，其中包括向中外居民征税和维持治安的权力。

（除了土地税——因为土地在中国领土内——和关税外，中国不向上海的租

界征税）。工部局的九个成员只能由外国选民选出，选民拥有土地的价值不

得少于　５００　两，或者每年至少付租　５００　两。他们在民国初期稍多于　２０００，不

足外国人总人数的　１０％。纳税人会议如没有非常重大的事项，到会的人常常

很少，选入工部局在一定程度上由一个核心小圈子操纵，主要是英国人，代

表工商界的利益。公共租界的市政雇员绝大部分是英国人（在　２０　世纪　２０　年

代初期为雇员总人数　１０７６　人中的　９６５　人，还不包括在巡捕房中的　７９２　名锡克

人），所有主要部门——卫生、公共工程、电力、垃圾处理、财政、救火会、

商团和工部局的秘书班子——的头头也是一样。

从理论上说，中国的主权保持完整，但实际上，租界是外国人自行治理

的地区。在租界内，除了授予外国人治外法权的权利和特权外，公共租界的

当局实际上还对中国居民行使管辖权，中国居民占人口中的绝大多数，但是

他们没有参加市政管理的权利。中国当局只有得到有关的外国领事同意，才

能逮捕住在租界的中国人。在上海的公共租界，中国人之间的民事或刑事案

件要在会审公廨上审理，这种公廨实际上（而不是根据条约权利）常常被外

国的陪审官所左右。中国军队通过租界的权力始终被外国市政当局拒绝，它

们坚持这些租界在中国的内战中是中立的领土。

上海的外国人生活