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的作用。汇款甚至在袁世凯去世前就已开始减少，以后更缩减到微不足道的

水平。外国的承认对财政有较大影响：借款的能力。中国政府以自然资源为

抵押从国外借款，如　１９１７—１９１８　年　１．４　亿日元的“西原借款”。政府也在国

内借款——从　１９１３　年到　１９２６　年发行　２７　种债券，筹款　６．３１　亿——部分借款

以盐税和关税为担保，这些税的征收由于有列强参加，从而避免了军阀的干

预（列强对征收关税的参与比对盐税更全面）。除了主要的外国贷款和发行

的国内债券以外，还有国库券（长期、短期）、银行贷款、几个特殊的部承

担的担保款、拖欠的工资及其他债务，其总额从未计算过。筹款变得越来越

难，没有大笔外国贷款和以关税和盐税作担保发行某些国内债券（总是抱有

希望，虽然通常是失望的），政府是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑

的。

借来的钱用于政治活动（付给议员和新闻工作者酬金），以及与北京统

治者结盟的军阀军队。与此同时，政府部门急需资金。工资拖欠不发；教师、

警察和官吏罢工，示威，为了生存而受贿和从事第二职业。在这种形势下，

完成任何一件有益的行政管理工作都是不平常的。但仍有迹象表明，在这段

时期的大部分时间里，一些部的工作相当有成效。

在教育部的集中领导下，初级、中等、高等教育的水平有了提高，入学

人数也增加了。①司法部之下的法院系统一直不完善，并且未充分发挥作用，

但享有正直的声誉，在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导

下的北京新式警察保持了极高的专业水准，以致北京在　１９２８　年曾被描述为

“世界上治安最好的城市之一”。②尽管军阀企图干预，交通部的铁路、电报

和邮政业务仍能赢利，且相当可靠。我们需要透过这些表面现象对官僚政治

进行仔细的研究，以便看清在这样一种充满敌意的政治环境中，官僚机构的

固有传统和西方的技术与专业标准的结合是如何幸存下来的。

北京各部中最有效的——又是遭到同代人和后代人最猛烈抨击的——也

许是外交部。在一个军事上、经济上都无力保护自己的国家里，部里的世界

性的外交家——像顾维钧和颜惠庆这样的人——为国家的利益顽强地推行收

复权利的工作。中国　１９１７　年对德国及奥匈帝国宣战，从而废除了它们的治外

①伍德海编：《中华年鉴，1926—1928　年》，第　407—410　页；关于司法部，见第　753—768　页；关于交通

部，见第　269—385　页。

②《纽约时报》，1928　年　12　月　30　日，引自戴维？斯特兰德：《20　世纪　20　年代的北京：政治秩序与公众

的抗议》（哥伦比亚大学博士论文，1979　年），第　43　页。

法权，终止了向它们支付庚子赔款，还赢得了暂停向协约国支付庚子赔款的

５　年期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，宣战还是给了它以战胜国的身

份参加　１９１９　年巴黎和会的荣誉。凡尔赛和约将德国在山东的权利交给了日

本，使中国人深感失望，但中国外交官已在国际舆论的法庭上赢了分。在　１９２１

—１９２２　年的华盛顿会议上，日本被迫同意撤出山东。此外，英国同意归还威

海卫，九个强国宣布将尊重中国主权；关税提高至　５％，还订立了关税最终

自主和废除治外法权的条款。中国在　１９２４　年的中苏协定中得到的更多：俄国

放弃治外法权、在天津及汉口的租界和庚子赔款。甚至在　１９２６　年北京政府濒