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欧洲物资需要的依据，由该小组委员会提出，经全会欧洲委员会通过，并由全会在1944年9月举行的第二届会议上予以批准。

然而关于远东物资需要的依据，却没有通过决议。中国代表建议，应当采用类似欧洲的那种依据。这个建议遭到了反对，因为全会前已授权全会远东委员会提出关于它应当采取何种依据的建议。结果并没有制定相当于欧洲所采用的物资需要的依据。全会远东委员会考虑了这个问题，认为要为远东国家制定统一的依据是难以实行的。各国分别制定自己的规划，同意“为了达到公平分配的目的，各国必须作出努力，使彼此对于严重缺少的物资所采用的标准能协调一致起来。全会在1945年8月举行的第三届会议上采纳了这些建议”。

联总所采用的依据，

充其量不过是所要达到的目标而已。虽说这些依据最初被认为是对善后救济规定了必不可少的最低限度需要，可是面对着严酷的现实，这个最低限度也是难以实现的。联总的资金与物资十分有限，而可利用的救济物资数量也十分微薄。结果，不得不制订使各国的需要量降到更低水平的计划。然而这些依据还是提供了一个标准，据此可以对物资需要量加以公平的缩减。

第一届全会决定，为了估计与满足已解放地区物资进口的需要，下述四个步骤是必要的：

（1）应由全会欧洲委员会和全会远东委员会对各自所在地区救济物资需要量的依据或标准表示同意；

（2）把这些建议提交全会；

（3）总署根据全会所批准的依据，编制包括所有地区物资需要量的总估算书；

（4）要把这些估算书连同其他申请者的估算书一并呈送联合委员会裁酌。

从逻辑上讲，应该先规定物资需要量的依据，然后再提出物资分配的请求；然而由于时间紧迫，无法遵循这种逻辑顺序。首要的工作在于从一切可能的地方获得物资，再把这些物资运送到迫切需要的地方。要求署长“把迫切需要的救济物资的分配与采购事宜作为头等重要任务来考虑”。在此情况下，他不能等待编制详细的统计表。

1943年11月签署联总协定时，联合委员会这一机构刚成立，所以协定中并未特别明确要总署通过联合委员会来进行工作。英镑区内的物资储备或多或少是处于英国掌握之中的，因而联合委员会内的英国代表能够控制这些物资储备。同样，美国代表也能够控制美国的物资储备。但是联合委员会不能控制南美、北非或中东一部分地区的物资。这种控制之所以能够存在，主要是由于实行封锁与颁发航运执照制度之故。有些盟国政府一直不愿接受这种控制，力图建立自己的物资储备，例如荷兰与挪威政府就是这样。一般认为，一旦欧洲获得解放，一旦对德战争突然结束，联合委员会这个制度将受到严峻的考验。西欧国家——还有苏联——对于联合委员会的体制有着不少的保留看法。联合委员会代表着供应物资的主要国家美国和加拿大，也代表着主要的消费国家英国，因而一些国家怀有很大的疑惧，认为英国政府通过其在联合委员会中的地位，将谋求在委员会同意供应欧洲其余国家以任何物资之前，要为英国争取到它所需要的一切物资。关于船舶情况也是这样，盟国有关方面也是要反对继续让联合船舶委员会控制船舶。正是由于这个缘故，盟国间委员会才竭力主张其他盟国在联合委员会应该有更充分的代表权。

（二）物资供应规划的发展与执行

到了1944年初，在华盛顿新成立的物资供应局总部已经进行了“粗略的估计”，对总署预期能够获得的资金与物资同它必须满足的善后救济需要进行了比较。……物资供应局由于编写了这份报告，对受援国目前状况（会影响联总救济物资需要的规模）的估计有了初步经验——对受援国状况的估计包括下述几个方面：本国的生产与储存数量，定量配给与分配制度的管理效能，欧洲运输事业的效率以及遭受敌人破坏的程度。

这时不曾把这些估计同联总事业可能面临的财务问题联系起来考虑。事实上这种估计带有极大的推测性，而且也不能不如此。

根据这些估算而制定的数字送交了联合委员会，作为1944…1945年这一特定时期所要争取的初步需要量。

在初步的物资需要报告所列国家中，包括西北欧的六个付款国家——比利时、丹麦、法国、卢森堡、荷兰与挪威。然而在1944年初，上述六个国家的政府也各自着手把解放后它们所需物资的估计书送交联合委员会，于是情况很清楚，它们不会向联总要求资金援助了。它们的需要逐渐地不与总署发生直接关系了。

下一阶段是初步试图估算各个国家的需要。1944年7月，向欧洲大陆所有政府发出了调查表，请它们对军事管制阶段之后六个月内所必需的善后救济物资的进口数量作出估算，并说明为采办与运输这些物资，需要从联总获得多少资金援助。……捷克斯洛伐克、希腊、波兰和南斯拉夫四国政府表示需要大量的援助。

提出的规划远远超出当时联总的全部资金与物资。

尽管基金可能是不足的，在全会第二届会议上又承担了另外两项义务：在意大利进行有限的救济工作以及为多德卡尼斯群岛制订一项救济规划。

总署根据第二届全会所通过的计算进口物资需要的依据与政策，对会员国政府提交的估算书进行调整，使之适应联总的依据；结果缩减的数字，按美元计算约缩减百分之四十六，按吨位计算约缩减百分之五十。

在这个初步运算之后，又“根据确定的支出规划，制定了按国别编制的预算。会员国政府急欲知道可从联总获得的援助”。然而总署却不愿意在这方面作出任何许诺，因为对欧洲的情况没有获得精确的情报，这意味着所作的估算只能是最粗略的。

然而，经断定，会员国政府所需要的是获得有关援助的情报，而不愿冒风险去提供情报。

制定了按照以十亿美元预算为基础的资金与物资暂行分配计划，预算的百分之七十五（以救济物资数量来表示）将让各会员国政府知道，余额则留作紧急准备金之用。……那时并没有为中国规定数字，因为中国政府代表认为到1945年后期之前，联总不大可能在中国开展大规模的王作。为意大利规定的二千五百万美元这一数字是任意决定的。利用“填平补缺”的方法为阿尔巴尼亚、捷克斯洛伐克、希腊、波兰和南斯拉夫编制了预算。“填平补缺”这一方法在1945年秋又获得了进一步的改进，其时制定了包括联总整个工作时期在内的第一个范围广泛的工作规划。

要把所有受援国的救济规模提高到全会所通过的基础上，联总显然缺乏必要的资金与物资，所以“填平补缺”这个方法的主要目的就是使每个国家的匮乏程度大体上趋于一致。一国预算的第一个组成部分是在本国原有的物资之外所需要的额外数量，这个额外数量是为了补足按人口计算的每种重要商品的缺少额，使这个国家同最少匮乏的国家能够拉平。在五个国家的预算拉平以后，剩余下来的救济物资就按照人口平均计算来分配。

在为每个国家编制暂定的商品预算时，规定了以下的轻重缓急次序：医疗卫生物资，食物，农业善后物资，衣服与鞋类，以及工业善后物资。……

第一期六个月的暂定规划通过“派遣团对进口需要物资的指导手册”而传达给受援国政府，这些手册是在1945年初编成的。它们体现着制定工作规划的萌芽阶段。在这个规划中受援国政府开始起着积极的作用。