669小说网

第12部分（第1页）

泄渎厶场保╢orum　shopping）式的行动。但是，机制繁杂也是对地区和次地区权力变动所做出的反应。美国完全忽视了亚洲地区机制的演变，致使某些亚洲国家在没有美国参与的情况下调整政策，甚至在有些情况下阻挠美国的行动。尽管如此，美国的政策对于东北亚地区和亚洲各国来说，仍然是十分重要的。美国的政策必须考虑到需要亚洲国家介入对全球挑战的管理，避免大国之间的对抗，也需要在这个关键地区促进合作而不是引发冲突。一个*度接触战略，而不是幻想寻求遏制中国，更有可能服务于美国的利益，避免该地区或次区域的冲突。

在中东，在发展地区安全机制方面，我们认为美国应该也必须发挥更加积极的作用，美国的政策也应该更具操作性。正如本书第十章所强调的那样，我们认为，在中东地区安全问题上，非常迫切地需要美国采取主动，这应该成为下届政府的首要行动。

欧洲和跨大西洋联盟

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（12）

欧洲地区的制度安排与其他大陆相比具有不同的性质。在讨论欧洲时，同样重要的是，需要重视跨大西洋联盟的全球作用及其制度表现形式——北约。欧洲日益紧密的一体化和大西洋联盟的运转，对于冷战时期以及冷战刚结束后的国际秩序建设做出了贡献。在建立有效秩序管理跨国威胁方面，它们仍将发挥重要的作用。

欧洲地区制度安排的不同主要基于两个原因：欧洲国家决策的一体化程度比较高；仅从金融领域欧洲所占的比重而言，欧盟就是一个全球性而非地区性的角色。欧盟在调停斡旋（通过外交与安全政策高级代表体现）、民事力量部署、力量投放（以欧盟战斗部队的形式）等方面行动能力的发展，不仅对欧洲的安全，也对全球安全做出了重要贡献。在很多年里，美国对欧盟发展自身力量结构的做法一直采取抵制的态度。直到晚近，美国才开始认识到这是一个积极的因素，欧盟自身力量的发展并不必然对北约造成损害。

与此同时，北约在成员、职能和地缘几个方面，一直处于时断时续的发展进程中。在本书关于冲突管理与恐怖主义的章节里，我们会讨论北约在处理跨国威胁上可以发挥的各种作用。尽管来自苏联的对领土的共同威胁已经不复存在，但共同的价值观仍然是北约成员国联系在一起的纽带。然而，由于将“全球反恐战争”与伊拉克战争联系在一起，北约是否能够对面临的安全挑战形成共识，仍然是对它的严峻考验。北约未来发展的关键，取决于其成员国能否在阿富汗赢得胜利问题上重建共同目标、重构共同利益。

在本书中，我们很少关注北约，这并不是因为我们感到北约已处于边缘地位，而是因为作为一个国际组织，还没有任何一届美国政府曾经忽视过北约。北约已失去了发展的新目标，例证就是阿富汗。但是，我们认为，在一个基于负责任主权的国际秩序中，北约仍然是美国和欧洲安全的一个中心支柱。北约将继续发挥作用，最可能的领域恰恰是在人们谈论越来越多的发展联合国与欧盟之间的关系方面。

权力、遵约与强制执行

本书阐述的核心观点是，各国将重新界定主权以承担责任，这些责任包括国家对自己公民的责任、对其他国家的责任以及对国内行为所导致的外部性后果的责任。各国将同意承担这些责任，并期待其他国家也做出同样的承诺。国际秩序因此将建立在可预测的国家行为的基础上，这种可预测性正是基于负责任地行使国家主权这一原则。我们在第一章所称的“应然行动”的规范，将转变为“实然行动”的规范。

在为撰写本书所进行的整个磋商过程中，我们经常被问到这样一个问题：“当一个国家根本不负责任的时候怎么办？”我们的回答是：要由负责任主权国家一起来决定。我们所描述的秩序，是一个自我执行的秩序。也就是说，没有利维坦或超国家权威来神奇地维持秩序。至于说到目前的国际法、国际条约和国际协定，国家总是视其自身利益来决定遵守与否。当发生不予遵守的情况，则取决于其他国家强制执行这些规则的情况。

有几个途径可以使国家最大限度地遵守谈判达成的负责任主权义务。通过创立制度，国家可以就各国落实协议承诺的情况获得可信的、不带偏见的信息；通过建立机制，可以帮助解决不遵约的行为。主要大国还可以通过制定战略来强制执行遵约，包括合法使用武力。　。　想看书来

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（13）

在我们所阐述的秩序中，包括今天的现实也是如此，强制遵约往往来自于强大的国家。和今天一样，强制执行取决于强大国家是否有能力就何时使用或者威胁使用武力的合法性问题达成共识；也取决于最大限度地协调使用武力和外交来实现遵约的能力；还取决于在多大程度上别人认可其使用武力的合法性。未来，建立在负责任主权基础上的国际秩序，关键的不同之处就在于主要大国和新兴大国之间的制度化合作，从而提高执行能力。

信任但要核查，不确定时进行裁决

毋庸置疑，任何建议中的国际秩序都必须促进有能力创立这个秩序的那些国家的利益。如果国家相信互惠和相互遵守规则是彼此长期获益的基础，那么合作所能展现的前景，就是促进这些国家遵约的力量所在。国际秩序的基本保证应该是所有国家都相信，如果它们不遵约，其他国家也不会遵约，那么所有人都会遭受损失。当然，国家在任何时候都可以行使自己的主权，以不遵约来对付不遵约。

当制度失败的风险和代价高昂的时候，国家通常会选择避开不遵约带来的有限的短期获益。但是，国家也希望对其他国家的遵约怀有信心，就像它们自己遵约一样。在当代国际体系中，解决集体行动问题的能力是分散的，是掌握在缺乏共同历史、缺乏成熟的深度合作的国家手中。在这种情况下，里根总统“信任但要核查”的指令就成为在非常敏感的安全问题上加强合作的基础。对于解决我们面临的诸多威胁来说，同样是如此。因此，应该依据不同的问题领域逐一建立不同的机制。国际制度具有实施监督和增加透明度的功能，这样就可以使国家放心，它们的对手在兑现承诺上也是说话算数的。

在某些问题领域，已经有了建立监督机制的基础。在第五章，我们会讨论国际原子能机构在核查国家执行不扩散条约义务方面所发挥的重要作用，会讨论《附加议定书》和更多的资源如何加强了国际原子能机构的能力，使其能够做好工作。国际货币基金组织需要进一步扩展权力，以便监督和报告各国的货币政策情况。世界卫生组织报告各国执行《国际卫生条例》的情况，这个报告是开展生物安全斗争方面一个重要的信息来源。

比较困难的地方是如何监督国家执行安理会授权的行动。这些行动或许是安理会实施的制裁行动，或许是它所要求采取的更广泛的措施，如反恐和防扩散行动。这里，联合国安理会收集国家必须报告的信息，并发表这些报告，授权反恐委员会执行局（Counterterrori*　Executive　Directorate）不断深化它的分析和评估能力等。这些简单的举措迈出了坚实的一步，形成了国内国际的必要压力，促使国家兑现承诺。

在公民社会日益发达、负责任主权的标准界定越来越清晰的情况下，详细审查、信息提供和市场选择可以帮助形成关于遵约的实质性压力。公民社会的很多团体具有监督国家行为的机制，并表现出真正的发展前景。明显的例子如“透明国际（Transparency　International）”所做的工作，它就*问题发表高度可信的报告。还有“金伯利进程　（Kimberly　Process）”，它监督国家和开采业的遵约情况，以打击“血汗”钻石。在像气候变化和*问题这样的领域，这种机制的价值是无法衡量的，而且是那些正式机制难以做到的。人们可以看到，在我们建议的秩序中，一个非政府的负责任主权指数体系会监督各国政府在应对本书中提到的各种跨国威胁方面落实各自承诺的表现。。　最好的txt下载网

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（14）

国际秩序面对的另一个挑战，就是如何搜集和发表公民或私人这类非国家行为体的信息。在第四章里，我们讨论了一个个案。这一个案说明，现有私营部门的自我报告机制（个案中的例子是国际标准化组织——The　International　Standards　Organization），如果得以使用，就可以在减少碳排放量的斗争中发挥重要作用。

即使拥有可靠信息，国家之间对于如何衡量遵约也会不时出现分歧，因而需要解决争端的办法。在某些问题领域，如贸易领域，各国创造了一种正式的机制，对执行过程中产生的问题进行裁决。当合作的长远收益高，且存在着对制度失败可能导致高昂代价的明显担忧时，机制往往能够成功。例如，即使世界贸易组织的争端解决机制不能强制国家遵守它的裁决结果，国家也会接受裁决，因为国家看到参与和维护自由贸易能够真正服务于它们的自身利益。世界贸易组织的这个例子，也说明了一个具有政治意义的观点：决定加入国际仲裁机制是不会削弱国家主权的。

不可避免的是，各国必须让那些不遵守自身承诺的国家付出代价。与负责任主权的内容一样，成本问题和遵约机制也将由各国根据不同问题领域通过谈判加以解决。规则、成本、程序必须是清楚的、透明的、前后一致的。如果国家向一个裁决机制注入权力，那就应该遵守它的决定，从而使它成为一个可信的机构。

使用武力

在使用武力的合法性问题上重塑可预见性，是基于负责任主权的国际秩序的关键部分。核心是两个有争议的问题：谁将授权使用武力？以什么样的理由来行使武力？

在人道主义领域，联合国安理会在面对卢旺达种族屠杀的情况下决定撤出其部队，联合国在科索沃问题上的无能为力，这两个事件加在一起引发了一场大讨论。讨论内容涉及是否应该建立可以授权人道主义干预的其他组织以及关于“保护责任”的问题。正如我们在第七章中要谈到的，当国家没有能力或者没有意愿保护其公民免受大规模杀戮和暴行的时候，国家的保护责任就转移到了国际共同体。当然，如何理解保护责任这一概念仍然会存在重大分歧。不过谁都同意安理会可以授权军事行动，以保护民事暴力中的受害者。许多政府也同意，地区组织同样可以授权这样的军事行动。16

在各地区有差异的接受负责任主权规范的情况下，确立辅助性原则就显得合情合理了。在界定对地区内国家的期望方面，各个地区处于实际的主导地位。新的地区宪章正在形成之中，其中，各国一致同意国家如何对待其公民是其主权的核心责任。随着这些趋势变得日益强大，地区授权使用武力的合法性也就越来越不成为问题。几个例子能够说明这一点：如在科索沃问题上的欧盟和北约；在海地问题上的美洲国家组织；在利比里亚和塞拉利昂问题上的西非经济共同体；在阿尔巴尼亚问题上的欧盟；以及在所罗门群岛问题上的太平洋岛国

论坛。

另一个有较大争议的讨论是，面对可能造成大范围人员伤亡的恐怖主义袭击，是否可以预防性使用武力。与其他问题一样，我们对预防性使用武力和先发制人使用武力进行了区别。而且，我们同意这种观点：认为先发制人使用武力属于面临一种紧迫的威胁而预先行使自卫权，这已涵盖在《联合国宪章》的第51条中，该条款认为这是国家自身防卫的内在权利。

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（15）

预防性使用武力涉及的则是威胁并非紧迫的情况。预防性打击的理由，以及布什政府在2002年国家安全战略报告中采纳预防性力量的做法，也是基于同样的理由，即考虑到恐怖组织有能力拥有可以造成巨大伤害的核武器或生物武器，以及考虑到威慑很难对这类组织产生作用的事实，国家有理由在任何这类组织构成符合《联合国宪章》第51条意义上的紧迫威胁之前，对其采取行动。

这个问题促使联合国前秘书长安南任命了关于威胁、挑战和变革的名人小组。这个小组规划了一条实用路线，它否定了预防性力量学说，并提出了实用的建议，“如果有充足的理由采取预防性军事行动，并有确凿的证据，就应将其提交给安理会。如果安理会同意，可以授权采取军事行动。如果安理会不愿意做出这样的选择，那么必然是有时间采取其他措施，包括劝说、谈判、威慑和遏制，然后再考虑采取军事行动”。17

这里使用的语言含蓄地承认了可能存在极端的情况，当一个国家认为其核心安全利益受到巨大威胁时，在缺乏联合国安理会授权的情况下，可以在安理会框架之外采取行动。但是，最好是在这样的事情发生之后再去处理，而不是试图在特例的基础上重新制定国际法。

布鲁金斯学会18和胡佛研究所19的主要研究结论也强化了这一立场。这两个机构的研究都在国际范围内进行了实质性的磋商，考察了各种情况。在这些情况下，可以预防性或者先发制人的方式使用武力。布鲁金斯学会的研究发现，对于恐怖主义行动的威胁，使用武力实际上可能是有问题的（见第八章）。同时，胡佛研究所的项目将研究的重点明确地放在了预防性使用武力的问题上。研究发现，有充分理由表明，在采纳预防性学说上应该非常谨慎。这些研究的结论是，美国和其他决策者在进行正反两个方面的评估时，应该慎之又慎。诸如失去盟友、缺乏合法性、侵蚀国际秩序等损失，实际上超过了预防性使用武力给国家安全带来的利好。

使用武力的合法性是一回事，武力的实际和有效使用则是另外一回事。眼下，因为人道主义理由而使用武力比任何其他理由都更具合法性，但是就像我们在第七章所描述的那样，国际行为体往往缺乏能力来承担这类保护责任。正如我们在第五章所看到的，在处理朝鲜和伊朗这样的难题时，将联合国安理会挥舞大棒的做法与促使国家在国际安全上遵守核心义务的多边和双边战略结合起来，是极端困难的事情。

然而，朝鲜和伊朗的例子表明，我们在这里所描绘的秩序，当它被付诸实施的时候就是对现有秩序的改善。要想使任何战略奏效，中国、俄罗斯和印度都必须参与其中。我们可以想象如果过去七年美国采取了不同的政策，会产生什么样的结果。试想，美国和其他大国、新兴大国之间建立了一种制度化的合作，这种合作建构了持续发展的关系和网络，达成了关于威胁的共同理解。试想，如果美国不采取单边主义行动，开展具有创造力的外交，不论从双边还是多边的角度帮助加强了国际制度。试想，美国被其他国家视为对基于规则的国际秩序负责任的国家。这种秩序就是我们在本书中所描绘的秩序，是建立在16国集团和业已改革的联合国安理会基础之上的秩序。这种秩序可能促使主要大国和新兴大国制定更具活力的战略，使其能够最大程度地遵守国际承诺。

结